Manuel García-Pelayo versus Montesquieu (I)

1. Planteamiento del problema

Días después de hacerse pública su dimisión como presidente del Tribunal Constitucional en febrero de 1986, Manuel García-Pelayo (1909-1991) concede una entrevista a Bonifacio de la Cuadra para el diario El País. Y, preguntado por la vigencia del barón de Montesquieu, responde:

«Creo que Montesquieu, uno de los mayores genios en el campo del pensamiento político, está hoy tan vigente como Newton en el campo de la física, Adam Smith en el de la economía o Clausewitz en el de la teoría estratégica. Es decir, son válidos sus principios, pero no se puede afirmar que una doctrina formulada en 1730 [sic], si no me equivoco, pueda tener plena vigencia más de 250 años después. (…) Montesquieu está vivo en el sentido que pueden estarlo los principios de la mecánica de Newton, los principios de Adam Smith con respecto a la economía de mercado o los de Clausewitz en relación con la estrategia, pero es obvio que se aplican hoy sobre realidades mucho más complejas, lo que exige una reformulación»^[1].

La persona que hubiese leído esa entrevista en 1986 o quien la lea hoy día es probable que se pregunte a qué se refería todo un presidente del Tribunal Constitucional, todo un jurista de Estado, con que la teoría de Montesquieu «exige una reformulación».

La obra de García-Pelayo, a pesar de tener plena vigencia, no es demasiado conocida. Es una lástima, pues un mayor conocimiento de la misma ayudaría a desmitificar ciertas ideas políticas elevadas a dogma indiscutible, pese a su poca ­—o nula— validez en sociedades distintas para las que fueron pensadas.

El modelo de división de poderes de Montesquieu, trazado en el capítulo VI del Libro XI de su famoso De l´esprit des loix, de 1748, es un ejemplo paradigmático de idea convertida en dogma. El autor francés distingue tres podes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Esto tenía su razón de ser teniendo en cuenta los poderes sociales de la época: rey, nobleza y burguesía incipiente.

Los textos constitucionales contemporáneos, siguiendo el modelo del ilustrado francés, distinguen aquella trinidad de poderes. Sin embargo, los poderes sociales del siglo XX y del siglo XXI son distintos a los de los siglos XVIII y XIX. El Estado de nuestro tiempo no es un Estado liberal de corte clásico, sino que es un Estado social o de partidos. Y esta forma política descansa sobre un sustrato sociológico distinto del Estado decimonónico. El Estado de partidos responde a la masificación del sufragio (vota la mayor parte de la población y ha crecido enormemente la demografía en el último siglo) y a la sociedad organizacional^[2].

Se necesita la acción de las grandes organizaciones partidarias para integrar a las masas dentro de la unidad política (Estado). Empero, la sola presencia de estas organizaciones introduce mutaciones en el sistema jurídico-político estatal respecto del sistema liberal: desaparecen los diputados independientes y son sustituidos por «fieles ejecutores de las consignas de partido»^[3], el Gobierno y el Parlamento devienen en «órganos de legitimación de acuerdos» adoptados fuera de los mismos^[4], desaparece la prohibición del mandato imperativo contrariando «los principios de la teoría clásica de la representación»^[5], los poderes clásicos —Ejecutivo, Legislativo y Judicial— se confunden debido a lo que algún agudo autor denominó la «tentación tentacular del partido», es decir, la aspiración de los partidos a controlar absolutamente todo lo que sucede a su alrededor^[6],  etcétera. Estos ejemplos develan que el sistema actual ha evolucionado respecto del sistema liberal decimonónico. Pese a ello, las Constituciones se han quedado detenidas dos siglos ha. No han salido del esquema de Montesquieu.

En un intento de actualizar el esquema del ilustrado francés, reformularemos el esquema clásico, salvando todo lo conservable —verbigracia, la idea de que un poder solo puede ser frenado y contrapesado por otro poder— y desechando aquellas otras cuestiones que, por el simple cambio social, por el simple devenir histórico, no son aplicables al Estado de nuestro tiempo.

1. Una reformulación del modelo de división de poderes
   1. El esquema clásico de división de poderes de Montesquieu

Como ya hemos dicho, los textos constitucionales contemporáneos son deudores del modelo de división de poderes ideado por Montesquieu en el Libro XI de De l’esprit des loix. Esta teoría, convertida en «proposición acrítica de fe»^[7] por profesores universitarios y periodistas, merece ser brevemente explicada para analizar ulteriormente los cambios a los que ha sido sometida o, incluso, si alguna vez estuvo vigente tal cual se ideó.

La gran preocupación del barón de Montesquieu era la conservación de la comunidad política. Era buen conocedor de la historia romana y, a su juicio, Roma había perecido por no haber conseguido equilibrar los diferentes poderes sociales. La Antigua Roma, en la época de los Graco, había dado demasiado poder al pueblo en contra del Senado y, a consecuencia de ello, se habría roto el equilibrio social que garantizaba la libertad política en la constitución romana: «El Senado ya no pudo resistir al pueblo. Así, pues, dañaron la libertad de la constitución [el equilibrio entre poderes], para favorecer la libertad del ciudadano, pero esta se perdió con aquella»^[8].

El ejemplo romano le hace ver que el equilibrio entre los poderes sociales es la condición sine qua non para la conservación de la comunidad política. Para llegar al equilibrio, acuerda que es preciso que «el poder frene al poder» porque, si se deja que un poder no sea contrarrestado por otro poder, «es una experiencia histórica, que todo hombre que tiene poder siente la inclinación a abusar de él»^[9].

Por lo tanto, lo que Montesquieu hace al elaborar su modelo es, en primer lugar, detectar los poderes sociales realmente existentes y, en segundo lugar, confrontar a unos con otros para lograr el equilibrio. De aquí es fácil colegir, como sostiene Raymond Aron, que lo fundamental en Montesquieu no es la división, sino el equilibrio de poderes. Su teoría es sociológica antes que jurídica. «La idea esencial de Montesquieu —dice Aron— no esla separación de los poderes en el sentido jurídico de laexpresión, sino lo que podría denominarse el equilibrio delos poderes sociales, condición de la libertad política»^[10]. Por consiguiente, lo sustantivo es el equilibrio de poderes sociales que garantice la pervivencia de la comunidad política; lo adjetivo es la división. La división de poderes es un mero instrumento, un medio, para lograr el equilibrio, que es el fin. ¿Cómo conseguir el equilibrio? Dividiendo los poderes, contrapesándolos. No se divide equilibrando, sino que se equilibra dividiendo. Es preciso insistir en esta idea, so pena de no entender la teoría del ilustrado y, como de hecho ha ocurrido, dogmatizarla primando lo adjetivo (la división) sobre lo sustantivo (el equilibrio de poderes).

Montesquieu, a partir de lo que cree percibir en Inglaterra —país cuya Constitución, según él, tenía por «objeto directo la libertad política»^[11]—, distingue tres poderes sociales y asigna a cada uno de ellos unas competencias jurídicas perfectamente definidas haciéndolos soberanos o supremos in suo ordine. A la nobleza y a la burguesía les da el Legislativo, que promulga leyes; al rey confiere el Ejecutivo, que ejecuta las leyes, hace la guerra y la paz, garantiza la seguridad dentro del Estado y la independencia respecto de otros Estados; y al pueblo otorga el Poder Judicial, que juzga los delitos y las diferencias «entre particulares». Es esencial que un poder no se inmiscuya en las competencias de los otros:

«Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares. (…) Siempre que los príncipes han querido ser déspotas, han empezado por reunir todas las magistraturas»^[12].

El equilibrio se consigue dividiendo, en primer lugar, el Ejecutivo del Legislativo. Su funcionamiento debe ser totalmente distinto, es decir, ni el Ejecutivo puede nombrar al Legislativo ni dictar leyes, ni el Legislativo puede nombrar al Gobierno o hacer ejecutar las leyes:

«Cuando el Poder Legislativo está unido al Poder Ejecutivo en la misma persona, no hay libertad porque se puede temer que el monarca o el Senado promulguen leyes tiránicas para hacerlas cumplir tiránicamente. (…) Si no hubiera monarca y se confiara el Poder Ejecutivo a cierto número de personas del cuerpo legislativo, la libertad no existiría, pues los dos poderes estarían unidos, ya que las mismas personas participarían en uno y otro»^[13].

Es obvio que en los regímenes parlamentarios jamás se hubo aplicado el modelo de Montesquieu, puesto que el Ejecutivo sale del Legislativo, lo que contradice uno de los pilares de su teoría de división de poderes. Solo un sistema presidencialista o una monarquía constitucional donde el rey gobierne y nombre libremente a los ministros sin contar con el Parlamento podrían asemejarse al modelo. Según el ilustrado francés, el Ejecutivo solo puede intervenir en el Legislativo para vetar las leyes que este haya aprobado («facultad de impedir»), pero nunca para legislar («facultad de estatuir»), ya que si el Ejecutivo legislase «tampoco habría libertad»^[14]. Que el Gobierno pueda vetar las leyes aprobadas por el Parlamento sirve para garantizar el equilibrio de poderes. «Si el Poder Ejecutivo no posee el derecho de frenar las aspiraciones del cuerpo legislativo, este será despótico, pues, como podría atribuirse todo el poder imaginable, aniquilará a los demás poderes»^[15]. Ergo, la legislación que emana del Gobierno —algo habitual desde de la Primera Guerra Mundial— también contravendría este modelo. Por último, Montesquieu asegura que el Legislativo jamás puede juzgar al Ejecutivo (impeachment) porque «su persona es sagrada» y «en el momento que sea acusado o juzgado ya no habrá libertad»^[16]. Luego, toda moción de censura o juicio político al Ejecutivo es contrario a la teoría ideada por el autor francés.

En resumen, para cumplirse el modelo del autor francés es menester: a) Ejecutivo y Legislativo separados en origen; b) el Gobierno no puede legislar —si bien sí puede vetar las leyes— ni el Parlamento destituir al Gobierno o hacer ejecutar las leyes.

En segundo lugar, Montesquieu defiende la existencia de una segunda cámara legislativa como freno a la Cámara Baja en la que están representadas las clases populares (burguesía). Los nobles conformarían esa segunda Cámara Alta y la condición de miembro se transmitiría de padres a hijos, o sea, la esa cámara «debe ser hereditari[a]»^[17]. La Cámara Alta debe tener «derecho a oponerse a las tentativas del pueblo, de igual forma que el pueblo tiene derecho a oponerse a las suyas»^[18]. Los nobles lucharán por mantener sus privilegios y el pueblo por arrabiatárselos, ya que «ambos tendrán miras e intereses separados»^[19]. De esa pugna, vetándose recíprocamente unos a otros, surgirá el equilibrio. Luego, el modelo del ilustrado se incumple cuando la Cámara Alta representa a los diferentes territorios (Estado federal) o se democratiza, accediendo a ella miembros de las clases populares (Estados de partidos).

En tercer lugar, el ilustrado separa el Poder Judicial de los otros dos poderes. La invocación a Montesquieu en nuestro tiempo suele venir por este tercer pilar de su teoría. «Tampoco hay libertad si el Poder Judicial no está separado del Legislativo ni del Ejecutivo», sentencia el barón^[20]. Se encargarán de juzgar «personas del pueblo»^[21] cuya tarea ejercerán de modo temporal. No debe haber un estamento de jueces permanente. Solo así, «el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, es invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión»^[22]. Estos jueces no profesionales no deben interpretar las leyes, pues las mismas son perfectas. El magistrado, cuando sentencia, se limita a pronunciar «el texto expreso de la ley»^[23]. El juez es meramente la boca por la que habla la ley. Los jueces son «seres inanimados que no pueden moderar ni la fuerza ni el rigor de las leyes»^[24]. De ahí que el Poder Judicial «es, en cierto modo, nulo»^[25]. Estos jueces populares juzgan a los de su misma condición social. Porque a los nobles los debe juzgar el Legislativo. Es decir, para evitar que los de su propia clase sean juzgados por el pueblo, el barón de Montesquieu hace una excepción a la no intromisión del Legislativo en las competencias del Poder Judicial. A los nobles los juzgan los suyos puesto que si los juzgasen los magistrados «podría ocurrir que la ley, que es ciega y clarividente a la vez, fuera, en ciertos casos, demasiado rigurosa»^[26]. Por lo tanto, cuando un noble sea juzgado, el Legislativo debe «moderar la ley en favor de la propia ley, fallando con menos rigor que ella»^[27].

Expuesta la teoría respecto del Poder Judicial, puede afirmarse que, al haber optado los Estados por un sistema de jueces permanentes que no solo declaran la ley sino que la interpretan y crean auténtico derecho en sus sentencias, el modelo de Montesquieu tampoco se ha cumplido en este punto. Para que el modelo del ilustrado fuese efectivo haría falta: i) existencia de jueces temporales elegidos de entre las clases populares; ii) aplicación mecánica de la ley sin posibilidad de interpretación; iii) el juicio a los ricos por los de su propia clase, suavizando, de este modo, la letra de la ley.

[1] De la Cuadra, B. «García-Pelayo: “Algunos grupos confunden sus propios intereses con el prestigio o desprestigio del tribunal”», El País, 19 febrero de 1986. Disponible en: https://elpais.com/diario/1986/02/19/espana/509151621_850215.html

[2] La sociedad organizacional implica que si el individuo quiere obtener algo ha de hacerlo gracias a la mediación de una organización. De igual modo que si una persona quiere curar un cáncer acude a un gran hospital y no a un curandero de pueblo, y si quiere hacer la compra va un gran supermercado y no a una tienda de barrio, si quiere participar activamente en política debe hacerlo a través de grandes partidos y no a través de candidatos independientes. Las organizaciones imperan en la época presente. Son imprescindibles para organizar a las masas en todos los terrenos: político, económico, educativo, sanitario, etc.

[3] Fernández de la Mora, Gonzalo, La partitocracia, Madrid, IEP, 1977, p. 155.

[4] García-Pelayo, Manuel, «En un Estado social la Constitución es solo una parte del sistema político», Madrid, CEPC, 2009, t. III, p. 3265.

[5] García-Pelayo, Manuel, «Las funciones de los modernos Parlamentos bicamerales», Madrid, CEPC, 2009, t. III, p. 2708.

[6] «Los partidos políticos se han acostumbrado a ocupar todo aquel espacio que a su alrededor carezca de los pertinentes anticuerpos. Es lo que podríamos llamar la tentación tentacular del partido, la irrefrenable vocación que se les despierta por meter baza y enredar en todo achaque o negocio humano: da igual que se trate de una operación empresarial relevante o de conceder un premio literario». Sosa Wagner, Francisco, Juristas y enseñanzas alemanas (I): 1975-1975. Con lecciones para la España actual, Madrid, Marcial Pons, 2013, p. 182.

[7] García-Pelayo, Manuel, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, CEPC, 2009, t. II, pp. 1627-1628.

[8] Montesquieu, Del espíritu de las leyes (I), Barcelona, Ediciones Orbis, 1984, p. 164.

[9] Ibidem, p. 142.

[10] Aron, Raymond, Las etapas del pensamiento sociológico (I), Buenos Aires, Ediciones Siglo Veinte, 1987, p. 45. En el mismo sentido, Carl Schmitt sostiene que la idea de equilibrio o balance de poderes es lo esencial en el esquema en Montesquieu: «La teoría de la llamada división de poderes resulta incomprensible si uno se aferra a la palabra “división” o “separación”, en vez de a esa imagen de la balance». Schmitt, Carl, La dictadura en Ensayos sobre la Dictadura (1916-1932), Madrid, Tecnos, 2013, p. 177.

[11] Montesquieu, Del espíritu de las leyes (I), Barcelona, Ediciones Orbis, 1984, p. 143.

[12] Ibidem, p. 144.

[13] Ibidem, p. 143 y p. 147.

[14] Ibidem, p. 149.

[15] Ibidem, p. 148.

[16] Ibidem.

[17] Ibidem, p. 147.

[18] Ibidem, p. 146.

[19] Ibidem.

[20] Ibidem, p. 144.

[21] Ibidem.

[22] Ibidem, p. 145.

[23] Ibidem.

[24] Ibidem, p. 149.

[25] Ibidem, p. 147.

[26] Ibidem, p. 149.

[27] Ibidem.